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　　改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

　　改革难点

　　改革要动地方政府“奶酪”

　　早在2009年，土地管理法的修订便提上日程，其中“征地制度改革”是核心内容之一，但因多方掣肘，新规始终难以出台。专家表示，其中很大的阻力，无疑来自地方政府。

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田表示，将土地收益还利于民，取消地方政府的土地垄断权，无疑动了地方政府的“奶酪”。征地矛盾其实是地方政府和农民的利益之争，十八大报告中有关改革征地制度的表态，表明中央希望在地方政府和失地农民之间，取得一个新的利益平衡，以缓解矛盾。

　　中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任于建嵘也认为，改革的很大难点就在于要触动地方政府的利益。

　　专家表示，要想推动改革，不仅仅在于从制度上规定提高农民土地收益所占比例。

　　浙江大学公共政策研究院研究员杨遴杰说，比如规定卖地收入的40%给农民，但怎样才能保证地方政府就按40%的比例给农民?他说，很多政策都是规定时候很好，但执行起来往往大打折扣。

　　此外，地方财政的大盘子中，需要分配给城市道路建设、公共服务、社会保障等多个方面，如果提高农民的土地收益比例，地方财政吃紧的空缺如何填补也将成问题。土地市场的好坏也并不一致，在土地市场不好的情况下，如何保证农民的土地收益?

　　杨遴杰表示，以上问题都有可能成为征地制度改革的障碍。但他同时表示，征地制度改革必须加快，因为“矛盾不会等着一切都设计好，矛盾不会自动消散，更不会因为改革的拖延而推迟引爆”。

　　改革思路

　　合理引导土地市场化流转

　　于建嵘教授称，农村集体土地应该先进行确权，使土地有明确的产权归属。在这个基础上加强产权的“权能”，也就是在自愿的基础上，按照利益的引导推进流转。农民可以卖地，政府通过税收调节农民收入。

　　郑风田教授说，农民有支配自己土地的权利，才能保证收益。珠三角有个很好的例子，改革开放之初，当时还没有实行征地，香港的商人来广东征地建厂，香港人付租金，到现在农民还在受益，“我的土地建了厂房，但每年都能靠房租活着。”

　　杨遴杰研究员表示，征地制度改革有两种思路，一种是缩小征地范围，让农民可以流转自己的部分集体土地;二是依然像现在这样征地，但是提高农民土地收益的比例。他更赞同缩小征地范围、让部分集体土地自由流转的改革方向。

　　中国社科院研究员杨重光认为，在市场经济条件下，征地制度是一种经济制度，征地时要把政府和农民的关系转化。首先应明确界定征地范围，不是公共利益用地不得征地。对于城市经营性用地，用于房地产开发、商业开发的，就不是征收问题，而是与农民之间的交换问题。

　　杨重光说，交换必须符合国家规定，交换过程中，政府用税收的办法获得财政收入，就解决了财政吃紧的问题。对于如何征税，他称应进行系统科学的研究，不光要考虑卖地农民的收益，同时要通过税收，平衡不同区域经济发展，“有的地方城市化发展快，农民卖地获益太高，也不合理。”

　　立法进程

　　新土地管理法明年或出台

　　事实上，土地管理法的修订已经提了多年，矛头集中在征地制度改革上，目前国务院法制办正在制定农村集体土地征收补偿条例。据专家透露，修改后的土地管理法有望提交明年的全国人大会议审议。

　　多名专家表示，尽管土地管理法的修改已成定局，但很终怎么修改尚无定论。

　　于建嵘教授称，在一次专家征求意见会上，多名专家意见不一，争论的焦点在“农民卖地还是政府卖地”。

　　杨重光研究员称，业界的争论集中在土地产权改革、是否引入市场机制、怎么看待土地的征收征用等方面，不过必须加快改革已经成为共识，“只是改革的大小问题”。他认为，征地制度需要大的改革，推进土地自由流转，提高土地的使用效率，保障土地同地同价，“小改革起不到作用，还可能给今后留下更大的矛盾。”

　　除了征地制度改革，土地用途管制也提了多年，不过一直没有具体实施。十八大报告提到，“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。”

　　郑风田教授说，土地用途管制也应该尽快实施。目前，国土资源部实行土地增减挂钩政策，即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。简单地说，地方政府在农村整理复垦出一定数量的耕地后，方可使用一定数量的建设用地。郑风田说，这样一来，有的地方政府就会赶农民上楼，把农民村庄拔掉。

　　他说，土地增减挂钩，只是要求地方政府保证一个大的耕地指标，却不能保证是不是真正肥沃的土地成为耕地。今后，应划分基本农田并落实到具体地块，一旦划定不得征用。只有这样，才能减少地方政府的操作空间。

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