好的更好，差的更差，资源配置悬殊而失衡

　　一二线城市房地产市场需求高度旺盛、房价居高不下的很大根源便是资源的过度集中。

　　公众普遍反映，一二线城市与三四线城市资源配置分化越来越严重。“今年我们一个县的建设用地指标只有500多亩，建个医院、图书馆就没了。作为欠发达地区，基础设施、公益设施建设欠账多，过去没钱，现在没地，指标翻番也不够用。”浙江南部一个县的国土局长向记者抱怨。

　　当前，由于土地指标、财政收入等向大城市集中，导致中小城市发育普遍放缓、公共设施建设和公共服务落后。很多中西部省份更是举全省之力建省会城市，土地指标、财政投入，都是考虑完大城市之后，有剩余才向中小城市倾斜。这种大城市发展模式，在城镇化发展初期有其合理性，但随着大城市吸纳性增强，大中城市与中小城市之间的二元差距以及由此引发的问题日益明显。

　　在城镇化进程中，小城镇是承接农民转移的重要载体。但在不少地方，小城镇土地供应出现明显的缺口，土地已成制约小城镇发展的瓶颈。小城镇用地吃紧，是由我国目前用地分配格局所决定的：我国城镇用地主要有两条“供地线”——一是国家年度下达新增建设用地指标;二是城乡建设用地增减挂钩指标。

　　在城乡建设用地增减挂钩指标方面，由于这一指标由地市一级统一调剂，大部分指标被调走，留在小城镇的比例偏低。国家下达的新增建设用地指标是一个地区城镇土地供应的主渠道，目前新增建设用地指标在大城市、中小城市、小城镇三级城镇体系中供应严重不均衡。

　　西南政法大学副校长刘俊说，地市一级政府对本区内建设用地增减挂钩指标分配有决定权，这些指标大部分以保证重点工程和工业园区建设为导向，而不是用于提升小城镇空间人口承载能力和公共服务能力。

　　以重庆为例，“十一五”期间，国家每年下达给重庆的新增建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和30个区县城用地需求，而900多座小城镇获得的指标仅占7%。在重庆，大量农民工转移进城，超过6成选择落户到小城镇。但由于用地紧缺，不少小城镇人口密度每平方公里近万人，完全可以比肩一些中等城市。

　　半月谈记者在渝西经济大区江津区了解到，根据土地利用总体规划，到2020年，该区可获得国家下达新增建设用地指标80平方公里，其中68平方公里落在江津城区，用于保障重点工程项目和工业园区建设，分到区内24个镇街指标平均约0.5平方公里。

　　由于大量的公共服务、基础设施建设高度集中于重庆主城区和区县城市，一些小城镇面貌10多年基本没有变化。在地处渝西地区的江津区，小城镇居民住房、学校、医院等设施多年无法改善。像白沙、珞璜等中心城镇人口密度与中小城市相近，连带引发小城镇房价高企、学校大班制、基层医院看病难等一系列问题。

　　在重庆彭水县，由于缺乏建设用地指标和资金支持，下辖的大多数乡镇没有规范的城镇垃圾处理场，垃圾处理一般都是简易填埋，自行解决。县内一些场镇没有建设专门的供水和污水处理设施，经常出现场镇缺水、污水直排的现象。

　　除了土地瓶颈外，资金短缺和融资渠道狭窄等问题更加困扰着中小城市。在东北某县城，记者了解到这个县提出2013年将“强推”总面积10平方公里的新区建设，总投资将达1.7亿元，而2012年这个县的公共财政收入仅为2.3亿元。

　　在巨大的筹资压力下，各地大都将土地收益作为主要资金来源。在山东省沿海某市，当地有关部门负责人表示，当地推进城镇化建设、加快城市产业升级和支持旧村旧城改造的重要资金来源是土地出让收入，但受国家土地保护政策、房地产调控政策影响、土地出让成本上涨等因素综合影响，这一模式无疑存在变数和隐患。

　　“大城市在国家经济地位中位次高，对经济影响大。这样，该地地方官员的位次就高，官员位次高，反过来能影响经济投资。这就形成正反馈机制。”安徽某四线城市领导高剑对半月谈记者说，过去，国家税收政策优惠的地区多数集中在经济发展先行区，尤其是一线大城市，吸引了民间资本和外来资本的进入，加速了这些地区的发展。

　　分税制改革后，先期快速发展的发达地区获得更多的地方财政收入，使得当地政府有资金建设基础设施，良好的基础设施又吸引了更多的资源进入。这样就形成了马太效应，好的更好，差的更差。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、社科院农村发展研究所宏观室主任党国英等多位专家指出，上级分配的资源到高等级城市往往被截留，中小城市本身所创造的财富没能拿回本地做贡献。

　　燕京华侨大学校长华生认为，市场本身有一个“马太效应”，越大越大，越富越富，要真正想发展三四线城市，政府就不能一味助长这种“马太效应”。

　　高剑认为，目前一二线城市的经济基础雄厚，地方政府偿还债务能力远远超出三四线城市。在三四线城市，如果有一天无法卖地赚钱，地方政府的偿债能力不足马上将体现出来，集中背上沉重的债务负担。一旦三四线城市楼市泡沫破裂，地方经济将呈现快速收缩态势，银行信贷呆坏账率也会快速上升，“影子银行”、民间借贷等风险也会随之而暴露，危及一方经济发展乃至社会和谐稳定。

　　据国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元，城镇化建设资金缺口约为11.7万亿元。而2013年至2015年，财政资金仅能支持当年城镇化新增投资的1/5左右。然而，同样是举债建设，由于在产业发展、资源配置方面的显著差别，一二线与三四线城市未来的债务风险将出现明显分化。

　　遏制“新二元化”：规划当合规律

　　二元分化的城镇化模式存在的问题，已引起高层和各界的重视。今年7月30日，中央政治局会议要求，积极稳妥推进以人为核心的新型城镇化。

　　科学规划布局中国城镇化之路须建立在尊重市场经济规律、城市发展规律和人的全面发展规律的基础之上。规划合乎规律，才能有效应对和解决城际、城内二元化之患，增强三四线城市和小城镇的“磁铁效应”，吸引更多转移人口。

　　均衡布局，促进大中小城市协调发展

　　自上世纪80年代至本世纪初，“小城镇，大战略”一直是中国城镇化的发展战略，“严格控制大型城市，合理发展中等城市，积极发展小城市”基本上是这20年中的主要思路。党的十八大进一步提出，科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

　　国务院研究室副主任黄守宏指出，二三线城市或者说中小城市将是今后城镇化的主体。中国城乡建设经济研究所所长陈淮在“2013博鳌房地产论坛”上也建议，合理调整城市结构，把供求关系的重心更多地放在二三线城市和中小城镇，缓解北上广等一线城市的压力。

　　湖南大学城市规划系副教授肖艳阳指出，不论大中小城市，中国城镇化下一步的规划需要更科学合理的布局，力求避免当前的城际失序、城内失衡的“二元化”现象恶化。

　　新型城镇化首先要协调人口、经济、资源和环境，依托城镇的资源和环境承载能力聚集产业和人口，缓解部分大城市由于人口膨胀和产业粗放带来的资源短缺和环境污染压力，保障城镇化的质量、效益和福利，实现城镇化的可持续推进。

　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力提出，要以资源环境承载能力和公共服务功能配套完善为原则，合理控制大城市过度扩张，加快健全中小城市硬件设施和软件服务，引导人口和产业集中集聚，形成大中小城市合理有序发展格局。

（编辑：河北华图）