公安部人事、法制部门负责人解读《公安机关组织管理条例》

　　公安部人事、法制部门负责人解读《公安机关组织管理条例》

 

　　建立公安民警职务新序列，对基层公安经费实行全额保障，明确法定工作日之外工作的补助问题......《公安机关组织管理条例》的制定和施行，将逐步解决机构设置不规范、警力配置不科学、效率不高、保障不力等长期制约公安工作的"瓶颈"性问题，推动公安工作的全面协调和可持续发展，也填补了我国政府职能部门组织立法的空白，为政府其他职能部门的组织立法提供了可资借鉴的范例---

 

　　观点背景

 

　　《公安机关组织管理条例》(以下简称《条例》)将于2007年1月1日起施行。《条例》共七章(即总则、公安机关的设置、公安机关人民警察职务、公安机关的编制和经费、公安机关人民警察管理、公安机关人民警察待遇、附则)、四十二条，主要规范了公安机关的职责任务和管理体制，公安机关及其内设机构、派出机构的设置，民警职务序列的设置和管理，公安专项编制的管理，公安机关的经费保障，民警录用、调任、转任、警衔、考核、培训、辞退、奖惩、申诉控告以及工资、保险、抚恤、退休等福利待遇，基本涵盖了公安机关组织管理的主要内容。《条例》充分考虑了公安工作和公安队伍建设的实际需要，充分考虑了与相关法律、法规的衔接配套，具有较强的科学性、针对性、前瞻性和可操作性，对加强和改进新世纪新阶段的公安工作和公安队伍建设，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

 

　　填补政府部门组织立法空白是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规

 

　　记者：新中国成立以来，国家陆续制定了一系列法律法规加强公安队伍建设。随着形势的发展，公安机关组织管理工作面临哪些突出问题?

 

　　柯良栋：多年来特别是党的十六大以来，公安工作和公安队伍建设不断迈出新的步伐，取得新的成就，公安工作正处于历史上很好的时期之一。同时，我们也要看到，由于历史和现实等诸多因素的制约，公安机关在体制、机制、制度等方面还不同程度地存在着与新形势、新任务不相适应的问题，特别是组织管理方面的立法较为薄弱，管理体制、机构设置、编制、经费、人事管理、教育训练等方面不能完全适应时代发展对公安工作的客观要求，在一定程度上制约着公安机关职能作用的充分发挥，制约着公安工作和公安队伍建设的持续健康发展。

 

　　记者：如何从法治层面认识《条例》出台的重要性?

 

　　柯良栋：在贯彻依法治国方略、加强社会主义法治建设进程中，政府行使权力必须遵循的一个基本准则就是依法行政。依法行政首先要求明确承担行政职能、实施行政行为的政府、政府职能部门的性质、地位、组成、机构设置、职责权限、人员编制和管理、隶属关系、设立或撤销、工作程序等内容，以有效规范政府及政府职能部门行政行为，监督和防止滥用行政权力。但长期以来，我国行政组织立法不够健全和完善，特别是政府职能部门组织立法是一个空白。改革开放以来，我国也进行过多次部门组织立法的尝试，都因种种原因没有出台。这也是造成政府职能部门层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多重多头执法等问题的一个重要原因。

 

　　《条例》是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府职能部门组织管理的行政法规。《条例》的颁布实施，是公安队伍建设走向科学化、正规化、制度化、法制化的重要里程碑，也是全国百万公安民警期盼已久的大事、喜事，将有助于解决公安机关机构设置不规范、警力配置不科学、职责不清、效率不高、保障不力等问题，同时也为其他职能部门的组织立法提供了可资借鉴的范例。

 

　　科学界定公安机关性质进一步理顺了上下级公安机关的领导指挥关系

 

　　记者：《条例》第二条指出："公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量。"以往的法律法规是否曾界定过公安机关的性质?

 

　　李民真：早在1957年，《人民警察条例》第一条就明确规定："中华人民共和国人民警察属于人民，是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。"但是，1995年颁布实施的《人民警察法》未对公安机关的性质予以规定。

 

　　根据《中共中央关于进一步加强和改进公安工作的决定》(中发[2003]13号，以下简称中央13号文件)精神，《条例》第一次通过国家行政法规的形式，全面、科学地界定了新时期公安机关的性质，为公安机关实行不同于一般行政机关的各项管理制度提供了法规依据。

 

　　记者：《人民警察法》明确规定了上下级公安机关在执法监督方面的领导指挥关系，《条例》对上下级公安机关的领导指挥关系提出了什么新内容?

 

　　李民真：根据相关法律、法规精神，《条例》第一次通过国家立法形式，具体规范了上下级公安机关的领导指挥关系，指出"公安部在国务院领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。"(第三条)。《条例》规定的"公安工作"，既包括公安业务工作，也包括公安队伍建设，充分体现了责权一致原则。

 

　　记者：《条例》第四条规定："公安机关实行行政首长负责制。"行政首长是指各级公安机关的"一把手"吗?政委、教导员、指导员是否属于行政首长?

 

　　李民真：这一条是关于公安机关内部领导管理关系的规定。根据相关法律、法规，我国行政机关实行行政首长负责制，公安机关也不例外。这是我国行政体制的一个重要特点，也是当今世界各国行政体制的普遍原则。

 

　　公安机关的行政首长是指各级公安机关的"一把手"，即公安部部长、公安厅厅长、公安局局长。公安机关派出的公安分局、公安派出所也实行分局局长、所长负责制。目前，一些县级公安机关设置了政委职务，所队设立了教导员、指导员职务，政委、教导员、指导员的职务层次分别与局长、所队长相同，但他们不是行政首长，而是专门负责思想政治、队伍建设等工作的行政领导。

 

　　内设机构实行分类管理将逐步规范各地公安机关机构设置的规格、称谓、数量等问题

 

　　记者：《条例》规定"县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构"(第七条)，据此，公安机关现有各部门如何划分?

 

　　李民真：综合管理机构和执法勤务机构的划分充分体现了公安队伍的武装性质和纪律部队的特点，可与公安民警职务序列相衔接。此次出台的《条例》是第一次通过国家立法形式，具体规范了公安机关派出机构、内设机构的设置。

 

　　目前，公安部初步考虑，将办公室、政工、监察、装财、后勤等部门纳入综合管理机构;国保、经侦、治安、刑侦、禁毒、交管、监管等部门纳入执法勤务机构。

 

　　记者：按照《条例》中"执法勤务机构实行队建制，称为总队、支队、大队、中队"的要求，目前各地执法勤务机构的规格、称谓、数量等不统一的现象是否将被纠正?

 

　　李民真：各地公安机关派出机构、内设机构的规格、称谓、数量以及设置审批权限、程序等问题与改革完善公安管理体制、警务工作机制、组织人事制度等密切相关，涉及面较广，也较为复杂。公安部将商请有关部门，按照积极稳妥、逐步推进的原则予以规范。

 

　　突破警力下沉障碍，确保警令畅通建立充分体现公安特色的公安民警职务序列

 

　　记者：长期以来，公安机关执行的民警职务序列基本采用了与其他公务员相同的标准和办法。对于在编警力约占公务员总数四分之一的公安机关来说，这种职务序列设置有哪些不足?

 

　　李民真：公安队伍规模大、人数多，原有民警职务序列导致基层职务层次过少，警衔衔级区别不明显，不仅民警压职压级现象较为严重，而且专业技术民警的工作成果很难被社会以及国(境)外警方认同，难以适应公安机关指挥管理和警务实战的客观需要。同时，部分公安机关为理顺领导、指挥关系，采用了增设机构或提高机构规格等方式，加剧了机构设置和职务配备的混乱、失范。

 

　　针对这些问题，根据近年各地公安机关的警务实践，在借鉴国外警察组织管理先进经验的基础上，《条例》第一次通过国家立法形式，建立了充分体现公安特色的公安民警职务序列，即"公安机关人民警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务"(第十条)，并对其各自的职务序列予以明确。

 

　　记者：有的民警提出，为什么公安机关不借鉴法院和检察院系统将相关工作人员称为法官、检察官的做法，将民警统称为警官?

 

　　李民真：对于民警职务序列的设置问题，《中共中央转发<中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见>的通知》(中发[2004]21号)曾明确要求，公安机关警官、警员、警务技术、辅助人员实行分类管理;根据职位特点分别设立警官、警员和警务技术职务序列，制定相应的管理办法。同时，这种划分也是源自公安机关警务实战和队伍管理的实际需要，符合《公务员法》关于人员分类管理的基本要求，符合世界各国警察队伍管理的总体趋势，有利于拓展广大民警职业发展空间，使压职压级等问题得到较好解决。

 

　　自行增加"地方编制"将被视为违法

 

　　任免公安机关正职领导干部须经上一级公安部门党委同意

 

　　记者：在规范公安机关协管干部工作以及内设机构、派出机构民警职务的任免方面，《条例》有哪些新规定?

 

　　李民真：《条例》第一次通过国家立法形式，具体规范了公安机关协管干部工作以及内设机构、派出机构民警职务的任免，明确规定任免公安机关正职领导干部应当事先征得上一级公安部门党委同意(第十七条)。

 

　　记者：今后各级地方人民政府可以自行增加公安机关地方编制吗?

 

　　李民真：为确保公安专项编制管理的科学性、严肃性，《条例》第一次通过国家立法形式，具体规范了公安专项编制管理的基本要求、审批权限和审批程序，过去所谓"地方自定编"的管理将得到规范，各级地方人民政府不能再自行增加公安编制，必须根据《条例》向有关部门提出申请(第二十一条)。

 

　　记者：为切实推进公安机关人事制度改革，缓解警力不足矛盾，《条例》对公安机关辅助人员管理是如何规定的?

 

　　李民真：《条例》第一次通过国家立法形式，具体规范了公安机关辅助人员管理工作，明确公安机关根据工作需要，经批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制(第二十二条)。

 

　　工资福利待遇符合警察职业特点

 

　　民警在法定工作日之外工作不能补休的应予以补助

 

　　记者：工资福利待遇是广大基层民警非常关注的一个问题。《条例》在这方面有哪些突破?

 

　　李民真：1956年，国家改革干部工资制度时，为公安民警制定了单独的工资标准体系，确定了公安民警工资"高于地方，略低于军队"的基本原则。目前，公安民警工资主要根据职务和级别确定，但由于公安机关压职压级问题十分突出，以致公安民警的工资收入与其职业的高风险、高负荷出现了反差过大的情况，严重挫伤了部分民警的积极性、创造性。鉴于这种情况，《条例》对公安民警的工资、保险、抚恤、退休等福利待遇作出了具体规定，确立了符合我国国情、警情的公安民警工资福利待遇。

 

　　同时，由于当前公安工作任务艰巨繁重、警力高度紧张，广大民警特别是基层一线民警长期连续作战，《条例》在明确公安民警实行国家规定的工时制度和休假制度的同时，第一次通过国家立法形式规定了民警加班补休、补助问题，明确规定民警在法定工作日之外工作不能补休的，应当给予补助(第三十八条第二款)。这也是我国第一次立法规定公务员法定工作日之外工作的补助问题。

 

　　"以罚养警"有望根治

 

　　地方公安机关录警必须通过省级统一招考

 

　　记者：据有关新闻媒体报道，全国目前仍有20%的警察被拖欠工资，警察"自费破案"现象屡见不鲜。《条例》施行后，这种局面能否改观?

 

　　柯良栋：对于经费保障问题，《人民警察法》及中央13号文件都有明确要求。这次出台的《条例》第一次通过国家立法形式，规定了公安机关经费实行全额保障和对下给予必要支持的原则，即"县级以上人民政府按照国家规定的经费项目和标准，将公安机关经费列入财政预算，实行全额保障，并对经济困难地区的公安工作给予必要的经费支持"(第二十三条第二款)。同时，《条例》规定："公安机关应当按照国家规定，将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政"(第二十三条第一款)。这些内容既规范了公安机关执法活动，有利于防止基层"以罚代处"、"以罚代刑"等问题，也有利于解决公安机关"吃饱皇粮"、防止"乱吃杂粮"等问题，保障了公安机关所需经费的合法来源。

 

　　记者：《条例》对地方公安机关录警工作作出了哪些规定?

 

　　李民真：为纯洁公安队伍，广泛吸纳高素质人才，《条例》第一次通过国家立法形式，规定地方公安机关录警必须实行省级统一招考制度，人民警察录用程序将更规范、更科学、更权威。

 

　　此外，对于公安院校毕业生录警问题，公安部将在进一步提高公安院校办学质量、实行按需招生的同时，积极会同有关部门制定相关政策。

 

　　记者：《条例》对民警的教育训练工作是如何规定的?

 

　　李民真：为建立大练兵长效机制，结合深入推进"三基"工程建设，《条例》第一次通过国家立法形式，具体规定了公安机关"三个必训"制度，即我们通常所说的上岗前必训、职务和警衔晋升必训、一线民警必训。

 

　　记者：《条例》规定了民警应当被辞退的五种情形。有民警提问，是不是只有出现这五种情况才会被辞退?酒后驾车等违反"五条禁令"的行为今后如何处理?

 

　　柯良栋："五条禁令"是公安部制定的公安民警必须严格遵守的纪律规定。根据《条例》第三十条规定，对不履行人民警察义务，不遵守人民警察纪律的公安民警应当予以辞退。违反"五条禁令"就是"不遵守人民警察纪律"，对违反"五条禁令"的公安民警予以辞退完全符合《条例》精神。

 

　　明确其他公安机构组织管理工作

 

　　将制定或修订《条例》涉及的法律、法规和规章制度

 

　　记者：除各级人民政府公安机关外，还有哪些公安机关适用《条例》?

 

　　柯良栋：《条例》第四十一条规定："新疆生产建设兵团的公安机关和经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的公安机关所属事业单位的组织管理，适用本条例。"这是《条例》第一次通过立法形式，规范新疆生产建设兵团公安机关和经批准参照《公务员法》管理的公安机关所属事业单位的组织管理。

 

　　此外，根据中央21号文件关于"改革现行铁路、交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理公安机关、人民检察院、人民法院的体制，纳入国家司法管理体系"的精神，国家正在逐步改革上述部门、企业公安机关管理体制。我们认为，铁路、交通、民航、森林等公安机关的组织管理，根据工作需要，适用《条例》的相关规定。

 

　　记者：各级公安机关应当如何学习贯彻《条例》?

 

　　柯良栋：深入扎实地组织学习宣传、贯彻执行《条例》，是当前各级公安机关和全体公安民警一项重要而紧迫的任务。公安部将抓紧会同有关部门，组织制定或者修订《条例》涉及的有关公安机关机构设置、编制管理、经费保障以及民警职务序列、警衔管理、录用辞退、表彰惩戒、工资福利等法律、法规和规章制度，及时纠正贯彻执行《条例》不准确、不适当、不到位等问题，切实维护法规的严肃性和权威性。同时，作为国家行政法规，《条例》要得到正确、有效执行，离不开各级党委、政府的高度重视，离不开相关部门的大力支持。各地公安机关要主动汇报、主动工作，确保《条例》贯彻执行到位。

 

　　观点关键词

 

　　《公安机关组织管理条例》是我国第一部规范公安机关组织管理的行政法规，也是第一部规范政府职能部门组织管理的行政法规。《条例》的制定和施行，有利于进一步加强和改进公安工作和公安队伍建设，也为其他部门的行政组织立法提供了可资借鉴的范例。

 

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