【热点追踪】实现社会和谐、建设美好社会，始终是人类孜孜以求的社会理想。现11 !!代和谐社会是在生产力发达、社会分工复杂、在民主与科学基础上实现有效管理的有序社会，是尊重法律权威、法律制度健全、权利得到保障的法治社会。因此，构建社会主义和谐社会，要逐步建立健全社会保障机制。

　　“十二五”规划建议中指出，要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。实 现新型农村社会养老保险制度全覆盖，完善实施城镇职工和居民养老保险制度，实现基础养老金全国统筹。推动机关事业单位养老保险制度改革。进一步做实养老保险个人账户，实现跨省可接续。扩大社会保障覆盖范围，逐步提高保障标准。发： n展企业年金和职业年金。发挥商业保险补充性作用。实现城乡社会救助全覆盖。n ::积极稳妥推进养老基金投资运营。大力发展慈善事业。加强社会保障信息网络建设，推进社会保障卡应用，实现精确管理。

　　改革开放30多年，我国经济持续快速发展，2011年全国人均国内生产总值超过5 000美元。社会 财富急剧增加,而城乡之间、地区之间、不同群体之间的收人差距也在扩大，各种社会矛盾集中反映在利 益关系调整的公平性上。这些矛盾如果不能及时、有效化解，将会加剧社会摩擦，甚至产生震荡，从而影 响社会经济的长期稳定持续发展。社会保障制度以追求公平公正为基本原则，在调节社会收人分配方 面具有其他制度所不可替代的功能。在我国目前所处发展阶段，既要坚持效率优先，更要注重保障公 平，因此，应当把加快完善社会保障体系放在经济社会发展全局中更加突出的位置，为国家的可持续发 展和长治久安奠定稳固的基础。而在完善社会保障体系的诸多任务中，要把尽快弥补制度缺失作为优 先目标;因为相对于其他矛盾，一部分社会群体没有基本保障的制度安排是很大的不公平。

　　一、保障制度建设存在四个薄弱环节

　　经过多年改革和发展，我国已经初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、很低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障制度体系框架。目前在 制度建设上，还存在4个空白点或薄弱环节:一是城镇非就业的老年居民没有基本的养老保障制度，在 新农保制度开始试点后，这一群体的问题凸显出来;二是国家机关和事业单位仍实行原来的单位退休养 老制度，与社会化的社会保障要求不相适应;三是各项社会保障制度之间还缺乏顺畅衔接的机制，劳动 者和公民在制度转换上还存在障碍;四是补充性的社会保障制度发展相对缓慢，不能满足群众多层次、 多样化的需求。

　　针对这些缺失，要加快健全社会保障制度。一是结合新农保推进的情况，在适当时机制订实施城镇 非就业居民养老保障制度，并逐步实现城乡居民养老保险制度的统一。二是在总结试点经验基础上，统 筹考虑机关事业单位养老保险制度改革。三是落实社会保险关系跨地区转移接续办法，并制订完善城 乡相关社会保障制度的衔接办法，减少制度转换障碍，确保参保者的合法权益。四是实施更加有力的支 持政策，大力发展补充性社会保险和商业保险。总之，要尽快编织出一张更加完整、更加严密的社会保 障网，使全体中国人民人人享有基本的社会保障。

　　二、新型农村社会养老保险制度

　　根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院常务会议审议并原则通过了《关于开展新型农村社 会养老保险试点的指导意见》，并广泛征求各地意见，决定于2009年10月之前开展新型农村社会养老 保险(以下简称新农保)试点。

　　新型农村社会养老保险，称为“新农保”。新农保是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等 政策之后的又一项重大惠农政策。采取个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，其中中央财政将对地方 进行补助，并且会直接补贴到农民个人。

　　(一)“新农保”和“老农保”的区别

　　新农保和以前一些地方实行的老农保的区别有两点。

　　第一，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农 保很大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，有三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进 行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。新农保是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗 等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。

　　第二，老农保主要是建立农民的账户，而新农保在支付结构上的设计是两部分:一部分是基础养老 金，一部分是个人账户的养老金。基础养老金是由国家财政全部保证支付的，也就是中国农民60岁以 后都将享受到国家普惠式的养老金。新农保政策要通过试点完善之后逐步推开。

　　(二)建立新型农村社会养老保险制度的意义

　　建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分，对确 保农村居民基本生活，推动农村减贫和逐步缩小城乡差距，维护农村社会稳定意义重大，同时对改善心 理预期，促进消费，拉动内需也具有重要意义。

　　(三)新型农村社会养老保险制度的基本原则

　　新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出 发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应;二是个人、集体、政府合理分担 责任，权利与义务相适应;三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保;四是先行试点，逐步 推开。

　　新型农村社会养老保险制度采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政 府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均 可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。

　　各地根据本地实际认真选择试点地区，制订实可行的实施方案。各有关部门要加强统筹协调和监 督管理。做好新型农村社会养老保险制度与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策的配套 衔接工作。新型农村社会养老保险基金纳入同级财政社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，并 建立公示和信息披露制度，加强社会监督。

　　(四)如何建立新型农村社会养老保险制度

　　在建立新型农村社会养老保险制度过程中，应重点注意把握好以下几点。

　　第一，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式建立筹资机制。社会养老保险制度作为一 种保障老年居民享受社会养老待遇的保险制度，离不开资金的支撑。为确保新型农村社会养老保险制 度能够有效运作和可持续发展，参加新型农村社会养老保险的农村居民应当在自愿的基础上缴纳一定 的保费，当然缴纳保费的多少取决于当地所建立的新型农村社会养老保险制度保障程度的高低。在参 保个人缴费的基础上，当地有条件的农村集体经济组织应当根据自身的经济实力，为参保农民缴纳一定 比例的保费补助。而当地政府则应根据地方财政实力状况，为农民参加新型农村社会养老保险提供一 定资金补贴。

　　第二，在按照个人、集体、政府三方分担的基础上建立起农村社会养老保险基金后，应高度重视基金的 保值增值问题，否则将面临较大的长期资金支付压力。有关部门应抓紧研究基金管理和投资政策，探索基 金市场化的投资管理模式，制定相应的基金投资管理办法，还应研究不同地区做实个人账户的办法，研究 社会保险个人账户基金市场化投资管理政策，以确保新型农村社会养老保险制度能够可持续发展。

　　第三，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接的办法。各地政府除了通过缴费补贴、基金贴息、 待遇调整补贴、老年人直补等多种方式弓I导和鼓励农民参加新型农村社会养老保险外，还应破除城乡分 割体制，创造条件探索实现农村和城镇基本养老关系转移接续办法，逐步建立健全覆盖城乡居民的社会 养老保险体系。

　　三、我国社会保障制度改革和发展思路

　　1.从我国生产力发展的实际出发,逐步推进和完善社会保障制度

　　我国社会保障制度改革的总体目标是建立功能健全、社会化程度高、有充分资金保证的社会保障体 系。社会保障改革方案的设计需要明确以下两点:一是我国是一个发展中国家，人口众多，国家综合经 济实力并不雄厚。社会保障的范围只能逐步拓宽，保障的社会化程度只能逐步提高，要充分考虑政府及 社会各方面的承受能力，在实现经济增长的前提下逐步提高社会保障水平。二是居民个人作为社会保 障筹资方式的一个重要渠道，要考虑到我国目前居民总体收人和消费水平并不高，而且存在很大差异。 因此，居民个人对社会保障的缴费率要适度，不能定得太高。总之，下一步我国社会保障要从国情出发， 既要迈出改革的步伐，又要稳妥可行，使之与我国的经济发展水平相适应。

　　2.建立城乡有别的社会保障体系

　　从我国当前的实际看，农村社会保障水平明显落后于城市。这是由于过去长期的历史原因，也是由 于城乡之间不同生产力水平所决定的。城市和农村的社会保障同等重要，都需要发展，但由于城乡之 间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收人消费结构等方面存在明显的差别。因而 城市和农村的社会保障不可采取一个统一的模式，农村不能照搬城市的办法。农村要纳人社会保障范 围，但在具体办法和标准方面应允许有差别。

　　3.发挥财政在社会保障中的主导作用

　　社会保障既是一个分配问题，也是一项政府行为，单靠市场机制无法完全实现，需要国家财政参与 分配和管理。在建立和发展社会保障体系的过程中，财政始终具有重要的地位和作用。财政是国民收 人分配的总枢纽，是国家实施宏观调控的重要手段，而社会保障作为以政府为主体参与社会分配的行 为，其本身就构成了财政分配的重要内容，理应纳入国家财政管理范围。

　　建立社会保障预算。将社会保障纳入国家预算有利于强化用款单位和基金经办机构的责任，有利 于社会保障资金的专款专用，有利于资金分配的规范性。财政参与社会保障管理，首要的问题是必须尽 快把社会保障预算建立起来。通过预算的编制、审批、执行、监督和决算制度对社会保障资金实行全过 程监督。改变目前社会保障资金管理上的混乱局面。在编制财政预算时，必须把社会保障预算与一般

　　政府预算分开编制、单独反映。

　　加强对社会保障结余资金的管理。社会保障资金的结余处于暂时的闲置状态，应对未来支付需求 资金，也是经济建设和社会发展的重要财力。为了保证这部分资金的安全和保值增值，从而能够均衡及 时满足社会保障的支付需求，必须将社会保障结余资金弓丨导到可靠有效的投资上。

　　建立健全社会保障财务会计制度，加强财政对社会保障财务会计工作的领导和监督。财政部门担 负着社会保障财务会计工作领导和监督检查职能。财政会计管理是社会保障资金管理的基础工作，是 管好用好社会保障资金实现其保值增值的前提。

　　开征社会保障税。一般以企业工薪支付额为课税对象，用来建立社会保障基金。在当前，尽快在我 国建立和完善社会保障制度已经成为建立现代企业制度、深化经济改革的一个关键环节。而通过开征 社会保障税更加稳定、规范地筹措社会保障资金，是建立和完善我国社会保障制度的重要保证。

　　四、“十二五”期间我国社会保障制度展望

　　1.展望未来,社会保障迎接挑战

　　“十一五”时期，我国社会保障覆盖人群迅速扩大,待遇水平不断提高，阶段性成果显著。展望今后 一段时期，我国社会保障发展将面临哪些新挑战?人力资源和社会保障部负责人表示，挑战主要来自三 方面。

　　其一，经济发展方式转变，对加快推进社会保障体系建设提出了新的更高要求。据介绍，“十二五” 时期，国家将加快转变经济发展方式,调整国民收人分配格局，扩大内需。社会保障作为一项基本制度， 是社会的“安全网”也是经济的“调节器”，必须尽快弥补制度缺失，实现人人享有基本社会保障的目标， 这样才能有效消除百姓在养老、医疗、失业等方面的后顾之忧，为转变经济发展方式提供有力支撑。

　　其二，城镇化加速，对加快健全社会保障管理体制机制提出了新的更高要求。去年年底，我国城镇 化率已达47. 5%，比“十五”期末提高4. 5个百分点。预计未来几年，我国将出现城镇常住人口超过农 村人口的转折点，到2015年我国城镇化率将超过51%。在城镇化过程中，必然会出现人员在城乡间频 繁流动的格局，进而产生整合既有的、城乡分割的社会管理体制的需求。这就要求加快各项社会保障政 策的统一和衔接，从制度上消除影响劳动力合理流动的障碍，打通城乡制度间的转换路径。

　　其三，人口老龄化来势凶猛，对社会保障可持续发展提出新的更高要求。2010年我国超过60岁的 老年人1. 74亿，约占总人口的12. 8%，预计到“十二五”末期将达到15%左右，到2030年前后，进人人 口老龄化高峰。这对养老保险和医疗保险基金支出影响巨大。

　　2.从无到有，优先解决制度缺失

　　面对新的挑战，人社部负责人表示，“十二五”时期我国将不断增强社会保障制度的公平性、适应流 动性、保证可持续性，努力为百姓解除后顾之忧。在此过程中，将优先解决制度缺失的问题，实现“从无 到有”的跨越。

　　据了解，“十一五”期间，社会保障制度覆盖了更多人，城镇居民医保制度实施，新农保开始试点，但 制度仍然存在一些空白点，例如城镇非就业居民还缺少养老保障方面的制度安排。

　　今后，我国将加快弥补制度短板，特别是建立实施城镇居民养老保险制度，通过城镇职工、城镇居民 和新农保三项制度，力争做到养老保险制度上的全覆盖。2012年，新农保试点范围还将扩大到60%的 县，重点向民族自治地区、贫困地区、陆地边境县、革命老区倾斜。

　　此外，国家有关部门还将出台政策措施，统筹城乡各项社会保障制度之间的衔接，推进机关事业单 位养老保险制度改革，建立健全保障生活、促进就业、预防失业的失业保险制度体系，建立并形成工伤预 防、补偿、康复相结合的工伤保险制度体系，大力发展补充性社会保险。

　　3.从窄到宽,继续扩大覆盖面

　　让人人享有基本的社会保障，是我国社保建设的一大目标，也是社会保障公平性的体现。“十二五” 时期，我国将继续下大力气扩大社会保障覆盖面，扩面的重点是非公有制单位职工、灵活就业人员、农民 工和农民。其中，新农保将加速推进，力争在“十二五”期内实现制度的全覆盖。继续解决体制转轨的历 史遗留问题，将未参保集体企业已退休人员纳人基本养老保险制度，将企业“老工伤”人员全部纳人工伤 保险统筹管理。

　　“十二五”时期，我国社会保障体系建设的主要目标是:实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会 养老保险制度全覆盖。城镇参加基本养老保险人数达到3. 57亿人，城乡三项基本医疗保险参保率提高 3个百分点。

　　4.从低到高,稳步提高保障水平

　　当前人们对提高社会保障待遇水平的呼声很高。人社部负责人表示，保障水平应当与经济社会发 展水平相适应，今后要逐步缩小城乡、区域、群体间的社会保障待遇差距，建立正常待遇调整机制，保障 弱势群体，使保障水平做到持续、有序、合理增长。

　　我国在落实好企业退休人员基本养老金待遇调整、确保按时足额发放到位的同时，还将研究提出建 立企业退休人员基本养老金正常调整机制的意见，并按《社会保险法》规定，统一建立实施遗属待遇和病 残津贴制度。

　　居民医保的财政补助标准将提高到年人均200元，同时也相应适当提高个人缴费额。居民和职工 医保很高支付限额要普遍提高到居民人均可支配收入和职工平均工资的6倍，并全面推行居民医保门 诊统筹，降低大病、重病患者的个人负担。

　　今后还将落实工亡家属一次性补助金，全国统一为居民家庭年人均可支配收人20倍的标准，相应 提高各等级工伤伤残人员津贴标准。

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