12年前，为解决农村学龄人口减少带来的学校“布局分散、规模小”的问题，我国启动农村学校布局调整，开始了一场全国范围内的撤点并校运动。然而，在高速城镇化进程中，这项政策既面临现实需要，又面临跑偏的尴尬，近些年备受争议。

　　冒进违背改革初衷

　　2001年开始的撤点并校，主要是将农村学生少、办学条件差的中小学撤销，并入乡镇中心学校。12年间，全国农村小学减少了30多万所。“当时改革的背景是‘村村办学’布点分散、质量不高、经费紧缺。”海南省教育厅基础教育处副处长陈振华说，以前村村有学校、镇镇有中学，有的镇还有高中，这不光是政府行为，也跟以前学生人数较多、村民的办学积极性高有很大关系。

　　海南师范大学教育科学学院博士段会冬分析，撤点并校一方面是因为不少地方乡镇合并，行政区划的调整导致一些学校编制被撤销，将学校撤并更有利于行政管理。另一方面，当时过于分散的农村中小学校普遍存在教学质量不高的问题，就考虑将优秀教师集中起来办学，相应降低教学成本，提高整体质量。

　　“撤并”的需要在2001年得到《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的支持。《决定》指出，农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并。然而，12年来，全国不少地方的撤并行为，大多忽略了“方便学生就近入学的前提”。陈振华坦言，的确有不少地方的撤并行为显得冒进和不“适当”，以致产生了一系列的问题。

　　东北师范大学农村教育研究所于2008年对甘肃等8省区农村中小学布局调整情况进行了调研，调研结果表明，部分地区由于布局调整失当，辍学率出现反弹。

　　此外，撤点并校还带来亲情的断裂和乡土认同的迷失。琅琅书声在很多农村消失，一些农村显得缺乏生气。而乡村教师作为乡间的知识分子，扮演着不可替代的推崇知识和传播文化的角色，也随着撤点并校日渐远离乡土社会。

　　行政思维绑架教育规律

　　一些地方撤点并校的冒进行为，多年来群众反应强烈，为何没能及时刹住?

　　对此，海南省教育厅办公室副主任韩小雨告诉半月谈记者，原因在于，2012年之前农村中小学撤点并校的实施者是市县政府。自2002年起，我国实行税费改革和义务教育财政体制的调整之后，确立了“地方政府负责，分级管理，以县为主”的义务教育财政体制。由于一些县级政府本身财力不足，而义务教育财政体制对农村义务教育的支出又没有有效倾斜，撤点并校就成了地方政府“减负”的好手段。

　　“很多地方冒进的行为，考虑的是行政管理成本的问题，是经济逻辑，而不是教育逻辑。”段会冬一针见血地指出，地方政府是用行政管理的思维绑架了教育规律。“农村学校布点分散是社会自然形成以及地域环境天然所致，不好管是管理部门的事，不应让孩子来承担，不能说不好管就让孩子们挪窝。”

　　对于有些地方的确出现校多人少的状况，集中教学效率或许更高，但并不适合低龄儿童。段会冬认为，一至三年级学生的心理健康更重要，他们更需要在父母的陪伴下接受学校教育。有关调研发现，一些地区撤并村小集中办学后，不但没能提高教学质量，反而导致学生出现了新的心理健康问题。

　　有学者指出，学校撤并某种程度上的确提高了校舍单位面积、办学资金的利用率，降低了当地政府用于办学的成本，但盲目地过度撤并实际上是把部分政府承担的经济成本转嫁为农民的经济成本、学生的时间成本和安全风险。“虽然国家予以补贴，但学生在寄宿、交通和饮食等方面所产生的费用却在增加，这是不争的事实。”海南省东方市大田镇党委书记罗诗名说。

　　纠偏仍需统筹兼顾

　　2012年9月，国务院办公厅发布《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》指出，有的地方在学校撤并过程中，规划方案不完善，操作程序不规范，保障措施不到位，影响了农村教育健康发展。《意见》要求通过县级政府专项规划和省级政府专项督察，解决农村学校因撤并而引发的突出问题。这一意见被誉为“一场理性的政策纠偏”。

　　“文件说得很明确，农村义务教育学校布局调整需要‘规范’，并不是禁止。”陈振华说，实际上，撤并仍有现实需求，关键问题是撤并行为必须科学合理，尊重教育规律。

　　一个显见的事实是：近年来，农村人口出生率下降，同时大量农民进城务工，孩子也出生在城市，农村适龄儿童数量逐年递减，“空村化”现象越来越多。海南省教育厅统计数字显示，自2005年以来，全省小学在校生人数从高峰时的105.6万减少到2012年的75.2万，7年时间减少30万。在一些学生人数不足百人的教学点，校园破败、教师结构老化等问题突出。

　　“有些村小可能过一两年就没有学生了，不合并也会自然消亡。”陈振华说，“麻雀学校”的教学质量是很难保证的，今后会与城区的差距越来越大，优化布局就成了一种迫切需要。

　　生源不足，村小办不下去，这是一个社会问题;村小合并，不同村庄的孩子上学难，这也是一个社会问题。如何兼顾解决好这两个互相牵扯的矛盾，考验地方政府的执政能力。

　　段会冬认为，应统筹兼顾、科学合理地优化农村学校布局，而不是一刀切地“小学进镇、初中进城”。“根据人口变动趋势，未来农村教育布局应采取学校建设和校车建设并行。”段会冬说，能够保留的教学点尽量保留，保证四年级以前的学生能在家门口就近入学。五六年级的学生可以采取校车接送或实行寄宿制。已经由撤并引发的问题需尽快解决，如建立校车准入制度、加大投入确保足够的生活老师等。

　　“令人欣慰的是，自去年以来，国家规范了农村学校撤并行为，引入了监督，基层政府的权力得到约束，撤并需公告公示、开听证会等。”陈振华说，这将成为今后农村学校科学优化布局的制度保障。

　　部分专家还指出，要实现真正意义上的教育公平，不仅要从政策上为农村学子提供平等享受优质教育资源的机会，更重要的是要实现城乡教育资源的均衡发展和共享，把重点放在农村基础教育发展上，不能“旧伤未复，又添新伤”。

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