三、户籍制度改革的探索——上海户籍新政

　　(一)上海户籍新政试行办法

　　继国务院办公厅通知后，备受大家关注的“上海户籍新政”的有关政策内容，上海市政府在2009年2月23 日在政府网站公布了《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》(以下简称《试行办法》)正 式公布，就所需条件、轮候规则、申办方式等作出具体安排。

　　《试行办法》的目的是为了深化本市户籍管理改革，完善居住证制度，吸引人才来沪。上海市人力资 源和社会保障局会同市有关职能部门将根据本办法制定相应的实施细则。《试行办法》的试行期为

　　《试行办法》按照权利与义务相对等的原则，实行年度总量控制、按照条件受理、依次办理;坚持政策 公开、标准统一、程序规范、办理方便。本办法适用于来沪创业、就业，并持有《上海市居住证》的境内 人员。

　　根据《试行办法》，申办上海市常住户口需要符合5个条件:第一，持有《上海市居住证》满7年;第 二，持证期间按规定参加本市城镇社会保险满7年;第三，持证期间依法在本市缴纳所得税;第四，在上 海市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师(国家二级以上职业资格证书)以上职业资格，且 专业及工种对应;第五，无违反国家及上海市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录 及其他方面的不良行为记录。

　　另外，《试行办法》同时规定，持证人员符合下列条件之一的，可以优先申办上海市常住户口 ： 一是在 上海市作出重大贡献并获得相应奖励，或在上海市被评聘为高级专业技术职务或高级技师(国家一级 职业资格证书)且专业、工种与所聘岗位相符的，可不受持证及参保年限的限制;二是在上海市远郊地区 的教育、卫生等岗位工作满5年的，持证及参保年限可缩短至5年;三是很近连续3年在上海市缴纳城 镇社会保险基数高于上海市上年度职工平均工资2倍以上的，或者很近连续3年计税薪酬收人高于上 年同行业中级技术、技能或管理岗位年均薪酬收人水平的，技术管理和关键岗位人员可不受专业技术职 务或职业资格等级的限制;四是按个人在上海市直接投资(或投资份额)计算，很近连续三个纳税年度内 累计缴纳总额及每年很低缴纳额达到上海市规定标准的，或者连续3年聘用上海市员工人数达到规定 标准的，相关投资和创业人才可不受专业技术职务或职业资格等级的限制。

　　满足条件者，需申办上海市常住户口的，可以到人力资源和社会保障部门领取并填写《居住证持有 人办理上海市常住户口申请表》，由用人单位负责向人力资源和社会保障部门申报，同时提交下列材料： 有效身份证明和《居住证持有人办理上海市常住户口申请表》;参加上海市城镇社会保险的证明;上海市 区、县以上税务机关出具的个人所得税或企业纳税完税证明;专业技术职务、职业资格证明及相关聘用 (劳动)合同证明;现居住地计划生育证明及无违法犯罪记录证明;本人的或者同意接受落户的单位、亲 属的房屋所有权证或者租用公房凭证;相关部门要求提供的其他必要的证明材料。

　　人力资源和社会保障部门将按照规定条件对申办材料进行审核。对符合规定条件的，将出具《持有 〈上海市居住证〉人员办理上海市常住户口通知书》;持证人员凭《持有〈上海市居住证〉人员办理本市常 住户口通知书》和上海市公安部门出具的《准予迁人证明》及相关证明办理迁移落户手续。持证人员的 配偶符合规定条件的，可以同时申请办理上海市常住户口，不符合条件的可以按现有投靠落户政策办 理。未成年子女可以随迁。不过对申办常住户口实行年度总量调控，符合条件的持证人员按规定排队 轮候办理。超出当年调控人数总额的，将依次转人下一年度办理。

　　(二)上海户籍新政实施细则

　　2009年6月17日，上海市人力资源和社会保障局、市发展和改革委员会等17个部门联合印发了 《持有〈上海市居住证〉人员申办本市常住户口试行办法》实施细则，从申办条件、激励条件、申请的提出、 申请材料、办理流程、迁人户口、家属随迁、轮候及其他等九个方面进行了进一步的明确和细化。首批符 合条件的很多3 000名“沪漂”从17日起可以申请上海户籍，预计两个月后有望出现第一批“居住证转 户籍”的人员。下面是细则中的重点内容：

　　1.申办条件:持居住证累计满7年

　　在外界普遍关注的申办条件上，细则对《试行办法》作了进一步细化:《试行办法》规定的“持有《上海 市居住证》满7年”，实施细则明确为“持有《上海市居住证》累计满7年”;对于《试行办法》中规定的“持 证期间按规定参加上海城镇社会保险满7年”，明确是指持证期间按规定参加上海市城镇职工社会保 险，正常缴费累计满7年;此外，对于《试行办法》中关于在上海市被聘任为中级及以上专业技术职务或 者具有技师以上职业资格的规定，也进行了细化。

　　2.激励条件:连续3年纳税百万以上

　　在激励条件上，细则也作了进一步细化。例如，细则明确了对远郊地区重点领域和薄弱环节人才积 聚的鼓励和引导，规定在远郊地区的教育、卫生等岗位连续工作满5年的，持证及参保年限可缩短至5 年。对于纳税额及聘用员工达到一定标准的规定，《实施细则》明确，是指创业人才在上海市投资创办的 企业，连续三年纳税在100万元及以上，或者很近连续3年平均每年聘用上海员工100人及以上的创业 人才，可以不受专业技术职务或职业资格等级的限制。对于没有“职称”概念的外企和私企员工，可通过 薪酬或纳税来替代职称条件，很近连续3年在上海缴纳社会保险基数高于上海上年度职工平均工资2 倍以上或很近连续3年计税薪酬收入高于上年同行业中级技术管理技能平均收入水平的，可以不受专 业技术职务和职业资格等级的限制。符合条件的农民工也可提出申请，尤其是上海经济社会发展紧缺 急需的先进制造业中骨干企业的蓝领工人。

　　3.阳光操作：审核通过名单将在网上公示

　　为体现申办过程的公开、公平、公正和申办的透明度，上海市人力资源和社会保障部门应及时将审 核通过的人员信息在政务网上进行为期15天的公示，接受社会监督。公示无异议的，出具《持有〈上海 市居住证〉人员办理本市常住户口通知书》及相关证明。

　　4.适用人群:3 000人符合申办条件

　　上海市发改委副主任叶明忠表示，自2002年6月上海试行居住证制度以来，至今办理人才类居住 证的巳达27万人左右，持有上海市居住证满7年且至今有效的约有3 000人。叶明忠称，此次居住证 转户籍试行办法将试行3年，2002年至2004年办理居住证且符合转办申报条件的，在试行的3年内预 计不会受到总量的限制。3年后符合申报条件者人数可能会增加，届时或综合各种因素做一些总量控 制的要求。

　　该细则的公布标志着上海居住证持有人申办上海常住户口受理工作进入操作阶段，也意味着上海 新一轮户籍制度改革正式实施，也将为中国的户籍制度改革开启一个新的起点。

　　四、各地户籍制度改革新举措

　　1.广州分批次推进户籍制度改革

　　继2009年5月印发《关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见》的第一批5个配 套文件后，广州市委办公厅、市政府办公厅日前印发了第二批7个配套文件。2010年起，各区(县级市) 新农合筹资水平提高到参合农民年人均250元以上，参合农民在村卫生站看病减免收费。交通方面，将 逐步撤销城乡结合部开放式收费站，扩大城区路桥隧道车辆通行费年票制范围。

　　广州分步实施城乡户籍制度改革，一是逐步取消农业和非农业户口划分，统一登记为广州市居民户 口，形成一元化户籍制度改革的总体框架。各配套政策相关职能部门，对原农业和非农业户口人员在社 会保障、劳动就业、计划生育、集体土地等制度方面加注相关标志。待各项配套政策全都实现一元化管 理模式后，由公安部门取消农业及非农业户口人员标志，真正达到城乡一元化户籍管理模式。

　　全市5个行政区和两个县级市分三批次推进户籍制度改革:南沙、萝岗区为第一批，白云、番禺、花 都区为第二批，增城、从化市为第三批，分别在1年、3年和5年内推行。

　　2.重庆大力推动户籍制度改革

　　从2010年8月15日开始，重庆市户籍制度改革在全市范围内正式施行。重庆此次大手笔推出的 两年300万、十年1 000万的农民进城计划，将成为几十年来我国户籍制度改革规模很大、配套制度设 计很完善、影响很深的一次实践。重庆市40个区县(自治县)及相关市级部门将分别设立咨询转户点， 现场办理农民转户手续。同时全市807个派出所今日也将取消周末休假，接受群众咨询，提供办理转户 申请等服务。

　　重庆市市长黄奇帆形象地比喻:在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医 疗“五件衣服”,同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”。脱掉的这三件衣服核心是“土地”，土地 也成为各方关注的焦点。

　　在重庆1 000万农民进城过程中，政府支出巨大成本,体现出政府执政理念的巨大变化。据重庆市 综合测算，让1 000万农民进城至少可以为重庆带来三方面的收益：

　　第一是可以直接拉动消费，有利于扩大内需，转变经济发展方式。徐强介绍，农村居民人均消费性 支出只有城镇居民的1/3至1/4，今明两年重庆将有300多万农民进城，农民进城以后的消费，一个人 每年至少比在农村多1万元，300万农民进城，每年都会新增300亿元的持续内需拉动。

　　第二，大量农民进城对守住耕地红线有好处。重庆市农委的计算表明，重庆一个农村人口转化为城 镇人口并退出宅基地，可节约建设用地170平方米，如果未来10年重庆有1 000万农民转户进城，就可 以复垦增加耕地250多万亩。

　　第三，可以增加留在农村的农民收入。1 000万农民进城了，农村的耕地就由2 000万人来种变成

　　1 000万人种，通过集约化、规模化经营也可增加农民收入。

　　3.成都积极推进城乡居民户籍改革

　　成都市政府新闻办2010年11月16日宣布，成都市委、市政府本月出台了《关于全域成都城乡统一 户籍实现居民自由迁徙的意见》(以下简称“意见”)，提出将积极推进城乡居民户籍改革，到2012年底前 实现全域城乡居民凭合法固定住所证明登记户口、自由迁徙。这意味着作为全国统筹城乡综合配套改 革试验区之一的成都市，在户籍改革方面又迈出一大步。

　　近年来不少地方都在探索户籍制度改革，但一些地方的做法并未如人们预想的那样受到城乡居民 普遍认可，大量农村户籍居民对转为城镇户籍不热心、不积极。其中一个重要原因是，他们对以放弃承 包经营的土地为代价转为城镇户籍后的生活保障缺乏信心。这说明，户籍改革的关键是解除城乡居民 的后顾之忧。

　　城乡二元结构下形成的居民权益不平等，主要表现为城乡居民享有的基本公共服务和参与社会管 理机会不均等，农村居民生活水平和质量明显落后于城镇居民，而长期的城乡之间社会财富分配差距又 使农村居民对户籍制度改革后的生活保障缺乏信心。这是一种客观存在，是推进户籍制度改革必须正 视和正确处理的现实问题。这个问题解决不好，户籍制度改革就难以成功。

　　成都市此次出台的户籍改革意见，立足于充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社 会管理的权利。为此，意见不仅提出建立以身份证号码为标志，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保 险等信息于一体的公民信息管理系统，而且规定城乡居民户籍变动完全尊重群众意愿，农民可以带产权 进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提，不进城农民同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障 和社会福利等。这就是说，成都市的户籍制度改革要做到使人们在获得迁徙自由的同时，生活得到有效 保障，城乡居民享有的各项基本公共服务和参与社会管理的权利不会因居住地、职业的改变而受到 损害。

　　户籍制度改革的主要目的，在于消除附着于户籍的基本权益不平等，使户籍回归其管理人口基本信 息的本来面目，进而破除城乡二元结构，统筹城乡之间、区域之间、各群体之间协调发展，促进社会公平 正义。因此，推进户籍制度改革应当把“协调发展、公平正义”作为关键词，积极稳妥地解决涉及城乡居 民享受基本公共服务和参与社会管理的有关问题，避免因急躁、简单操作导致新的发展失衡。

　　五、户籍改革很终方向：取消人口流动限制

　　据《人民日报》报道，中国社科院近日发布的《中国城乡统筹发展报告(蓝皮书)》指出，户籍改革的很 终方向和目的是取消现有户籍规定对人口流动的限制，允许所有公民根据自己的意愿和能力迁移到任 何地方生活和工作，自动获得当地居民的身份并享受与当地居民同等的公共权利和义务。

　　户籍改革内容应包括两个方面:一是取消落户的事前审批制度，取消所有户口准入条 件，允许所有公民在居住地登记户口，二是任何公民在其常住地区，都拥有当地居民的公共权利，并接受 当地政府部门的管理、履行相应义务。

　　破解城乡户籍问题，是城乡统筹发展中必须面对和解决的重要问题。农民对土地拥有 的权利不能与城市居民的社会保障权利相提并论，不应成为城乡户籍制度改革中平衡城乡居民利益的 一个筹码。各级政府不能认为给予了农民与城市居民同等的户口性质和社会保障待遇就可以剥夺他们 的土地权益。

　　在城乡户籍制度改革中，可以探索农民土地承包经营权权益实现的多种方式，通过创新 农民承包土地流转的形式，尝试“土地承包权与土地经营权”的分离。蓝皮书指出，从土地节约集约利用的 角度来讲，宅基地占地太多，不利于耕地保护，因此，有必要将推进宅基地整理、复垦与户籍制度改革联系 起来。城乡户籍制度改革中，要兼顾好农民对承包地与宅基地的权益诉求。通过承包地与宅基地的“放 活”，将农民对土地的实物依赖转换为对土地资产权益的依靠，则有望大大减低户籍制度的阻力。

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